30 años de democracia: "La pelea por la soberanía perdida" por J. Lewkowicz

Los recientes cambios de gabinete expresan un intento por parte del gobierno de resolver los problemas económicos que aquejan al país. Nuevamente en el centro del debate, conviene repasar el curso de la economía argentina desde la vuelta a la democracia y las amenazas que aún se ciernen sobre ella.

DEL DESCALABRO AL DESPEGUE ECONÓMICO

La pelea por la soberanía perdida

Por Javier Lewkowicz*

(EL DIPLÓ) Desde la redemocratización hubo batallas ganadas por sectores de poder, sumisión a los organismos internacionales; en definitiva, hubo pérdidas de soberanía económica. Hoy el país recobra márgenes de maniobra aunque aún se ciernen sobre la economía serias amenazas. 

La cuestión de la soberanía económica argentina giró sobre ejes muy distintos en los años democráticos que siguieron a la última dictadura militar. Durante el gobierno de Alfonsín se focalizó en la deuda externa, acumulada por el circuito de endeudamiento y la fuga de capitales del proceso militar. El escenario internacional era desfavorable por los bajísimos precios de los bienes exportables y las altas tasas de interés, que incrementaron el costo del endeudamiento. Eso determinó una marcada debilidad en el sector externo, también sufrida por otros países de la región como México y Brasil. Después del festival de la deuda a fines de los 70, faltaban dólares, y los bancos extranjeros querían cobrar sus préstamos. Como el problema de la deuda era de solvencia y no de liquidez, la solución no era conseguir más fondeo sino reducir los pagos o suspenderlos, de modo que no había otro camino que enfrentarse a la banca acreedora estadounidense.En 1983/84 la cuestión de la deuda externa estaba presente en las movilizaciones populares. Ese primer año el gobierno, con Bernardo Grinspun como ministro de Economía, ofreció resistencia a la banca. Intentó, en vano, formar un club de deudores en la región y conseguir el apoyo de Europa. El resultado fue el apartamiento de Grinspun del gabinete por “recomendación” del FMI. La asunción de Juan Vital Sourrouille en 1985 implicó un cambio de postura frente al tema de la deuda, ya que el Plan Austral planteaba hacer el “ajuste positivo”: crecer y pagar.Pero lamentablemente con buena voluntad no bastaba. “Los dólares disponibles no permitían crecer. En 1987 se utilizó todo lo disponible para pagar la deuda y ya en 1988 tuvimos que dejar de pagar los intereses porque no había con qué. El Fondo refinanciaba las deudas a cuentagotas y no tenía la capacidad de fuego, como tiene ahora, para hacer un rescate, porque en una situación similar estaban Brasil y México. A cambio del fondeo, exigía más ajuste, una fórmula que se volvió un clásico”, recuerda el economista Roberto Frenkel, quien formó parte del equipo del Plan Austral.La sangría de recursos que exigía el pago de la deuda externa dejó al gobierno de rodillas frente al FMI, al tiempo que el cinturón fiscal junto a la escasez de divisas le impedían al debilitado Estado impulsar el crecimiento. Por eso debió dejar la búsqueda de la expansión económica en manos de los “capitanes de la industria”, quienes le respondieron a Alfonsín con el bolsillo y agudizaron su sometimiento. El resultado, en una economía muy deteriorada, fue una crisis interna casi permanente, que estalló en las dos hiperinflaciones que le abrieron el paso a la profundización del esquema de valorización financiera en los 90.“En la región primaba la desunión y la socialdemocracia europea le dio la espalda al Gobierno. Ante el problema de la deuda quedaba la opción del enfrentamiento individual, que el radicalismo no supo o no pudo adoptar. A su vez, los bancos estadounidenses estaban en una situación crítica y podrían haber sufrido quiebras ante un default argentino. En parte por eso el gobierno de Ronald Reagan, en alianza con Europa y Japón, jugaba durísimo contra los países endeudados de América Latina. En el frente interno, el fantasma de los militares estaba vigente. El alfonsinismo no tenía una visión de subordinación a los poderes globales, pero se encuentra con una situación dramática”, explicaba el economista Ricardo Aronskind, investigador de la Universidad de General Sarmiento (UNGS) y miembro del Plan Fénix.El pago de la deuda externa en los 80, herencia de la dictadura, fue una batalla perdida por el alfonsinismo frente al sistema financiero internacional. Eso limitó enormemente sus posibilidades de hacer política económica, de modo que afectó a la soberanía. Si el alfonsinismo hubiera tenido menos temor al golpe de Estado y percibido una correlación de fuerzas más favorable, podría haber defolteado la deuda apenas inició su mandato. No lo hizo, y para finales de la década, ya se había naturalizado la presencia constante del Fondo Monetario Internacional.
La entrega
El descalabro en el que terminó el gobierno radical facilitó la introducción del plan más conservador de la región, la convertibilidad, caracterizado por haber resignado la posibilidad de hacer política monetaria, que quedó atada a la evolución de las reservas internacionales. A medida que ésta dejó de atraer capitales privados por la creciente insostenibilidad de la paridad y el agotamiento de los activos privatizables, junto a la salida de utilidades y la enorme fuga de capitales, la necesidad de financiamiento externo del sector público se volvió acuciante y el FMI se convirtió en el amo y señor.Otras medidas económicas jugaron también un papel determinante en la entrega de la soberanía. Una de ellas fue la política de privatizaciones, que no sólo implicó una venta del patrimonio público en condiciones adversas para la Nación, sino que además le quitó al Estado herramientas fundamentales de intervención económica y dilapidó décadas de acumulación de conocimiento. Según Eduardo Basualdo, la venta de YPF, los ferrocarriles, Gas del Estado, Hidronor, Somisa, Agua y Energía, Segba, ELMA, Aerolíneas Argentinas y Entel, entre otras, redujo sustancialmente la participación de las empresas públicas en la economía argentina. Más de la mitad del capital percibido por esas ventas fue a través de la capitalización de bonos de la deuda pública, como deseaban los organismos financieros internacionales. Además, se entregó a las empresas en óptimas condiciones, ya que el Estado asumió antes su deuda externa por 27.723 millones de pesos/dólares. Deuda que había sido tomada en buena medida años antes por la dictadura militar para financiar la creciente fuga de capitales.Argentina también desreguló en forma extrema su cuenta de capital. En parte lo hizo a través de los 55 tratados bilaterales de inversión (TBI) firmados y puestos en vigencia por el Congreso Nacional (1). Además, en 1993 se sancionó una nueva Ley de Inversiones Extranjeras (Ley Nº 21.382), a favor de las multinacionales. El esquema de TBI + Ciadi + Ley de Inversiones Extranjeras es inseparable de la intención de proteger a las empresas que invirtieron en las privatizaciones. Por eso la salida de la convertibilidad generó una catarata de demandas. Actualmente Argentina es el país más demandado ante el Ciadi, con 23 casos pendientes y otros 25 casos concluidos, la mayoría por acuerdo de partes, con pocos laudos firmes (2). En una clasificación de 0 (economía formalmente abierta) a 1 (economía cerrada), la calificación para China es de 0,4; la de Brasil es de 0,10, y la de Estados Unidos es también de 0,10. Argentina figura entre los primeros lugares, calificada con un 0,05 (3).La extrema fragilidad de la convertibilidad hizo que el gobierno nacional firmara con el Fondo siete acuerdos en diez años, cuyas condicionalidades se basaban, en líneas generales, en que el Estado debía librarse de todos los gastos a fin de concentrarse en la deuda externa y el sistema financiero. Según Mario Rapoport, “la seguridad social y la deuda pública fueron temas especialmente monitoreados por el Fondo, dado el interés del sector financiero en esos sectores” (4).Para sostener el régimen se recurrió a la recesión planificada, de modo que la caída de salarios y otros precios generara una mejora en la competitividad mientras se buscaba hacer espacio fiscal para seguir pagando la deuda. De esta manera, el FMI enfocó su presión sobre la “austeridad”. A instancias del organismo, el Congreso sancionó en 1999 la Ley 25.152 de solvencia fiscal, en 2001 la Ley 25.453 de déficit cero, marco en el cual se aplicó la rebaja del 13% a los jubilados. Resulta ilustrativa la carta que el 14 de febrero de 2000 Pedro Pou, presidente del BCRA, y José Luis Machinea, ministro de Economía, le escribieron en ese entonces al director gerente del FMI, Horst Köhler. Allí solicitaban más financiamiento y explicaban cómo consiguieron el compromiso de préstamos adicionales por parte del Banco Mundial (BM), el BIRF y del Estado español. Proponían, además, iniciativas para reformar el sistema jubilatorio y para desregular las obras sociales.En ese contexto surgieron iniciativas como la privatización del Banco Nación, el BCRA y de las finanzas públicas. “Hace unos días presentamos un plan para proveer el ingrediente preciso que se necesita: un programa por el que Argentina acepta e incluso solicita una comisión de estabilización extranjera que conduzca el BCRA y, a cambio del desembolso de un importante préstamo de estabilización, tome control de la implementación del presupuesto”, proponía el MIT (5).El menemismo y la Alianza llevaron a cabo en el país un experimento financiado y promocionado por los organismos internacionales. Hubo ganadores, como los grupos económicos locales concentrados, multinacionales que ingresaron en el negocio de las privatizaciones y parte de la banca internacional. Del otro lado quedaron pidiendo aire los pobres, indigentes y desocupados, mientras se rifaba una enorme porción del patrimonio nacional. Fue una derrota tan profunda que se convirtió en una entrega democrática de la soberanía, posible en buena medida después del desguace de la resistencia popular en manos de la última dictadura y el descalabro económico de los 80, que ayudó a conformar un amplio consenso interno para sostener la estabilidad de precios del “1 a 1”.
La recuperación
La profundidad de la crisis y la bancarrota del Estado obligaron a un default forzoso a fines de 2001 por la mitad de la deuda pública aproximadamente. Los primeros pasos para avanzar hacia una reestructuración los darían, en la segunda mitad de 2003, Néstor Kirchner y Roberto Lavagna. Si bien se llegó a 2005 con préstamos del Fondo y compromisos de resultado fiscal y crecimiento (Ley de Responsabilidad Fiscal de agosto de 2004), la reducción en 67.328 millones de dólares de la deuda externa y la merma en el riesgo cambiario por la emisión de títulos en pesos que se concretó en marzo de 2005 “se desarrollaron sin injerencia del FMI. Es la primera vez que esto ocurre en el sistema financiero internacional que rige desde los 70. La relevancia de esta novedad es resaltada por la magnitud récord de la deuda reestructurada y de la quita, la mayor en la historia de las reestructuraciones del período moderno de globalización”, señalan Damill, Frenkel y Rapetti (6).El divorcio con el FMI (después del quiebre de la relación en 2001) se completaría con el canje de 2005 y la cancelación de la deuda a comienzos de 2006. El escenario internacional esta vez era favorable: el organismo sufría un gran descrédito tras la sucesión de fracasos en Asia, Rusia, Brasil y Turquía. En el ámbito interno, la profundidad de la crisis, que incluso puso en juego el sistema político, fue un factor fundamental en el cambio de relación con el organismo. De esa crisis emergió el gobierno de Kirchner, quien le dio contenido propio y profundizó la búsqueda de un mayor grado de soberanía económica.Fuera de escena el Fondo, el gobierno avanzó, con grandes disputas de por medio, en la recuperación de una serie de herramientas centrales de la política económica. Ejemplos de ello: la estatización de las AFJP, que no sólo terminó con un negocio fabuloso de los bancos y permitió una persistente mejora en el acceso a la jubilación y en los haberes, sino que también proporcionó un enorme poder al Estado en materia de financiamiento en moneda local (como la Asignación Universal o el Pro.Cre.Ar); las Licencias no Automáticas de Importación, ya derogadas, y las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación, que otorgan al Estado un relevante manejo sobre las compras externas, más allá de graves deficiencias en su implementación; la reforma de la Carta Orgánica del BCRA, que ofrece importantes posibilidades en materia de direccionamiento del crédito; la estatización de YPF, que devolvió al Estado la capacidad de intervención directa en el estratégico sector de los hidrocarburos y representa una posibilidad para dar impulso a la industria proveedora y al sistema de innovación nacional, y la prohibición para comprar dólares para atesorar, aunque con errores de ejecución y de comunicación.
Los límites del modelo
Desde el año pasado, sin embargo, la disponibilidad de divisas en la economía nacional se deterioró notablemente, lo que se manifiesta en la persistente caída de las reservas internacionales del Banco Central. En ese proceso juegan un papel relevante la pérdida del autoabastecimiento energético y la falta de un salto cualitativo en el sector industrial para reducir su dependencia de los insumos importados, junto a la enorme dificultad para conseguir financiamiento externo para proyectos de infraestructura.La carencia de dólares limita las posibilidades de política económica y de crecimiento. En un país que padece aún profundas inequidades, un techo bajo para el crecimiento implica postergar avances que son fundamentales. La disputa con los fondos buitre, por otra parte, es una amenaza que aún se cierne sobre la estabilidad financiera argentina.
Un debate necesario
Nuestra historia muestra que las marchas y contramarchas de la soberanía implicaron disputas políticas, con ganadores y perdedores. Por eso es vital no eludir discusiones, roces y choques entre la clase dirigente, trabajadores organizados, otras organizaciones del campo popular y distintas facciones del capital. Eso permitirá comprender quiénes apuestan a un país industrial con un vigoroso mercado interno, quiénes prefieren “aprovechar” el impulso de China para abrazar la primarización y erigirse como compradores de la industria y la tecnología de terceros países, quiénes desearían que Argentina contribuyera a valorizar el capital financiero en búsqueda de rendimientos que el mercado global no ofrece, y quiénes advierten que ese circuito debilitará la soberanía nacional, con todas las implicancias que ello tiene en términos de empleo, salarios y estabilidad macroeconómica. El ocultamiento de esos contrapuntos no es neutral. 1. El TBI le permite a la empresa extranjera dirimir un conflicto con Argentina en tribunales como el Ciadi, que depende del Banco Mundial.2. Javier Echaide, “Ciadi y soberanía”, Le Monde Diplomatique, edición Cono Sur, Buenos Aires, enero de 2013.3. Thilo Hanemann y Daniel H. Rosen, “China invests in Europe”, Rhodium Group, 2012.4. Mario Rapoport, Historia económica, política y social de la Argentina (1880-2003), Emecé, Buenos Aires, 2012.5. Ricardo Caballero y Rudi Dornbusch, “La batalla por Argentina”, Institute of Technology (MIT), Massachusetts, 2002.6. Mario Damill, Roberto Frenkel y Martín Rapetti, “La deuda argentina: historia, default y reestructuración”, Cedes, abril de 2005.