"El caso argentino" por Gabriel Kessler

¿Es Argentina más o menos desigual después de diez años de gobierno kirchnerista? ¿En qué dimensiones se verifica una disminución de la desigualdad, en cuáles se mantiene estable y en cuáles se ha intensificado?

Hacia el 2008 se produce en Argentina una quiebra en el consenso que existía acerca de las mejoras respecto del pasado. Un consenso quebrantado tanto por la pérdida de confianza en datos públicos de pobreza e inflación a raíz de la intervención del INDEC como también porque a medida que el fantasma del 2001 se alejaba, aumentaban las demandas en pos de igualdad en distintos temas, y por tanto se diversificaban las dimensiones respecto de las cuales la década era sometida a escrutinio.
En rigor, parte del debate político de cada ciclo es pugnar por los criterios con los cuales es y será evaluado. En los encontrados balances sobre el período gravitan decisiones de antemano frente a una serie de interrogantes clave, entre ellos: la forma de considerar las condiciones iniciales, los hitos de comparación y los indicadores utilizados. En mi libro Controversias sobre la desigualdad me propuse contemplar la situación en 2003, para evaluar lo hecho a partir de ahí, asumiendo que, además de la gravedad del momento, había en general carencias de más larga data y que en cada tema podría haber temporalidades, ciclos y puntos de inflexión particulares que no necesariamente siguieran al ciclo político. Partía de una concepción multifacética de la desigualdad que incluyera distintas dimensiones del bienestar, y, entre la igualdad de oportunidades y de posiciones, elegía esta última, cuyo horizonte es el acortamiento de las brechas entre los beneficios adscriptos a distintos lugares en la estructura social.
Intenté comparar con tendencias y períodos del pasado en lugar de contrastar años aislados, que pueden elegirse de manera un tanto arbitraria si se quiere subrayar cambios o continuidades, y elegí en cada tema una variedad de indicadores en vez de tomar uno que, supuestamente, sintetizara toda la situación. Con estas premisas, indagamos qué pasó entre 2003 y 2013 con la distribución del ingreso y el mundo del trabajo, en educación, salud y vivienda, en desigualdades territoriales, infraestructura, cuestión rural y determinados delitos. Nos centramos en algunos de los temas controversiales, pero no todos, dejando de lado algunos que nos interesaba también considerar.
Tendencias hacia una mayor igualdad
En el libro se muestra que hubo claros movimientos hacia una mayor igualdad en ciertas dimensiones, pero también la perdurabilidad, o en ciertos casos hasta el reforzamiento, de desigualdades en otras.
Comencemos por aquellas tendencias que más claramente muestran un aumento de la igualdad en el período. En primer lugar, la reducción de desigualdades en determinados grupos y categorías, en particular entre trabajadores, sobre todo los asalariados, y más si se trata de aquellos registrados y urbanos, y la expansión de distintas coberturas. Así, por ejemplo, muestran Beccaria y Maurizio para el total de aglomerados urbanos que el coeficiente de Gini de la ocupación principal desciende de un 0,539 en el 2001 a un 0,399 en el 2010 (1). Han gravitado sobre todo distintas variables económicas y políticas laborales, con aumentos del salario real y del trabajo registrado. Recuperación significativa e incontestable hasta 2007-2008, luego de lo cual hay controversias, producto sobre todo de la inflación, para algunos también por el peso del impuesto a las ganancias y, en especial, de una menor capacidad de la economía en seguir generando empleo de calidad.
La disminución de la desigualdad también se debe a la gran extensión de coberturas de diverso tipo. Según datos del Ministerio de Trabajo (2), entre 2002 y 2009 se habrían otorgado más de 7 millones de protecciones nuevas, entre las que se cuentan el incremento del número de jubilaciones, de distintos tipos de pensiones y de los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo, a lo que debería sumarse un 20% más de población afiliada a una obra social nacional o provincial en los últimos diez años (3), un aumento con pocos precedentes. Una ampliación de coberturas que benefició sobre todo a los sectores más bajos y a las provincias más relegadas.
En relación con la distribución del ingreso, las remuneraciones laborales y la pobreza, se recuperó en general lo perdido desde la crisis de 2001 hasta 2003; un logro no menor, ya que la caída en ese lapso fue enorme. Al fin de nuestro recorrido, los indicadores exhiben valores comparables a distintos años de la década de 1990. En ciertos casos –como la distribución de ingresos entre capital y trabajo–, no se ha logrado revertir las dinámicas regresivas de varias décadas previas. Ahora bien, una diferencia central es que mientras en el decenio previo la tendencia general fue hacia un aumento de las desigualdades, en éste ha sido la paulatina o más rápida disminución de su intensidad, aunque con un estancamiento en los últimos tres o cuatro años. Amén de ello, para algunos expertos (pero no para todos), como Gaggero y Rossignolo (4), al considerar la distribución luego de los impuestos y del gasto público las ganancias de nuestro período serían cuantiosas: con datos de 2010 encuentran que la desigualdad entre extremos baja de 30 veces a 5, y el coeficiente de Gini descendería de 0,479 a 0,227. En otras cuestiones, como el aumento de las protecciones jubilatorias y de salud o del empleo registrado, las ganancias son muy significativas no sólo respecto de dicha década sino de otras previas. También hubo cambios cualitativos, ya que las coberturas operaron sobre áreas novedosas, como la disminución de la brecha digital por el Plan Conectar Igualdad o la obtención de reivindicaciones laborales de larga data gracias a las leyes para el empleo rural y el doméstico.
Mirado hasta aquí, nuestro período de estudio reunió reivindicaciones históricas, con una recuperación de lo perdido en la crisis de 2001 y una reversión o, cuando menos, un freno a las tendencias hacia el aumento de la desigualdad comenzada en la última dictadura militar y, en ciertos temas, en años previos. Al compararnos con la región, nuestro desempeño en temas como la disminución del coeficiente de Gini y de la pobreza o el nivel de inclusión de nuestro sistema educativo, el incremento de las jubilaciones y la cobertura de salud, nos ubica en un lugar satisfactorio. En otros, los resultados no nos resultan favorables, por ejemplo, en calidad educativa, donde en las pruebas PISA de 2012 nos ubicamos entre los países con peor desempeño y mayor desigualdad interna (5), en ganancias en términos de salud y enfermedad arbitrados por el gasto vemos que otros países han tenido en tiempo similar una disminución mayor de la mortalidad infantil y materna (6) o en mejoras en las formas de habitar (ya sea por el acceso a créditos o a tierras, o por la situación de los barrios más precarios). Pueden señalarse avances, pero cuando se comparan con los de otros países, se vislumbra que han sido con mayores costos, de menor alcance y, en ciertos casos, menos progresivos.
Por su parte, en temas tales como infraestructura, en relación con la inversión, nos encontramos en una situación similar a un promedio regional insuficiente, y un balance entre inversión y subsidios muy desfavorable. En otros temas, como la concentración geográfica de la riqueza o las tasas de victimización, no hubo cambios positivos de importancia. En líneas generales, fue un período muy bueno en lo que respecta a la extensión de coberturas, positivo también en la llamada “re-regulación de relaciones de trabajo”, pero un poco menos favorable a medida que nos alejamos de aquello que puede accionar más directamente el mercado de trabajo, en particular el urbano y el más protegido. Esto lleva a que, si nos guiamos por las evaluaciones y comparaciones internacionales, con todas sus limitaciones, nuestro país es más desigual en calidad de educación, en salud, en vivienda, en la probabilidad de sufrir ciertos delitos y en la concentración de la tierra que respecto de la distribución del ingreso.
Deudas hacia el futuro
Más que pugnar por caracterizar la década transcurrida, creo que es importante proteger aquello que se ha ganado en términos de disminución de la desigualdad, pues sabemos que gran parte de los logros pueden ser lábiles y volátiles, así como priorizar las deudas pendientes con distintos grupos y en diversos temas de cara al futuro.
En primer lugar, la disminución de la desigualdad puede coexistir con situaciones de exclusión en la misma esfera. En el mercado de trabajo se cristalizaba en el llamado “polo marginal” (7). Está sujeto a discusión qué categorías o grupos incluir: elaboramos una crítica a la imagen estereotipada de los “Ni Ni” como un supuesto contingente de jóvenes desocupados y desescolarizados, cuando en rigor engloba situaciones muy diversas. Pero de un modo u otro, lo cierto es que hay acuerdo entre la mayor parte de los expertos en que dicho polo marginal afecta a una parte considerable de la población activa, y en términos generales podríamos señalar que alrededor de la mitad de la población ocupada registra algún problema de empleo. Por lo demás, en cada dimensión analizada puede demarcarse un núcleo de exclusión estructural. En ciertos casos, eran los mismos los excluidos en distintas esferas; en otros, se debía a las consecuencias de vicisitudes específicas de alguna de aquellas. Así, podríamos agrupar a quienes permanecen excluidos o expulsados del sistema escolar, los que sufren ciertas “enfermedades catastróficas” (aquellas que por su alto costo pueden arruinar a un hogar) u otras graves sin adecuada cobertura o sin acceso a los servicios, a quienes tienen las mayores dificultades de vivienda, los expulsados de sus tierras, los que sufren mayor violencia de distinto tipo y quienes viven en zonas relegadas, donde carencias de infraestructura y de oportunidades se retroalimentan.
La mirada territorial mostraba también la heterogeneidad de las formas de exclusión que existen en el país. Si bien la desigualdad en el Índice de Desarrollo Humano acuñado por el PNUD (que comprende indicadores de educación, ingresos y esperanza de vida) entre las provincias disminuyó durante nuestra década (8), con otro indicador que incorpora más dimensiones, las llamadas “brechas de desarrollo”, Andrés Niembro (9) mostraba en la década un mejoramiento de la situación general, pero un aumento de las disparidades respecto de las provincias del Noroeste y, más claramente, del Noreste.
Una segunda comparación a contraluz articula la noción de desigualdad con la de condiciones de vida y bienestar. Comprende situaciones en las que la exclusión no sería tan evidente como en los casos anteriores, pero donde es incontestable la intensidad de las desigualdades en la calidad y la cantidad de bienes y servicios a los que acceden distintos grupos sociales o territoriales. Nos referimos en particular a los déficits de infraestructura, a los peores transportes, a las malas condiciones del entorno de la vivienda o de la misma casa. Es difícil establecer un juicio conclusivo sobre si estas situaciones empeoraron en la época; pero muchas de ellas, producto de la falta de inversiones y las carencias de larga data, se conjugaron con un creciente malestar social y múltiples demandas sociales en pos de su mejoramiento. A esto se agrega que muchas de estas mismas desigualdades entrañan situaciones de riesgo diferenciales, en la medida en que son más probables desenlaces trágicos o altamente perniciosos: por malas condiciones de transporte, mayor inseguridad y violencia policial en un barrio o por la carencia de obras de infraestructura.
Esa misma conjunción de inclusión con desigualdades internas podrá tener consecuencias futuras, y para ello nos valemos de la noción de capacidades de A. Sen, como el diferencial de libertad que tienen los distintos grupos sociales para elegir sus opciones de vida. Una peor educación, una salud más deficiente, un hábitat con mayores carencias o menores seguridades, un ambiente inseguro, más dificultades de transporte, pueden no tener un desenlace trágico, pero sí contribuir a una reproducción de las desigualdades en el futuro en cuanto quienes las padezcan tendrán menores capacidades y posibilidades de elección de una vida autónoma o de participar activamente en la vida pública. Así, en resumidas cuentas, las principales tendencias contrapuestas operan sobre distintos grupos y categorías, y generan polos o núcleos de exclusión, menores capacidades y por ende, desigualdad de oportunidades, peores condiciones de vida y mayores riesgos.
Hay otras tendencias contrapuestas: en ciertas cuestiones se evidencia un mejoramiento general con mantenimiento de desigualdades relativas. Así, los indicadores básicos vitales mejoran, pero se mantienen diferencias entre las provincias. Algo similar sucede con el acceso a agua corriente, desagües y distintos servicios. Al cotejar la situación de villas y asentamientos, podían al mismo tiempo disminuir en términos absolutos las carencias, pero aumentar las brechas respecto de los promedios generales, como deducimos de un estado del Observatorio de la Deuda Social que compara 2004 y 2009 (10). La segunda cuestión es la necesidad de analizar en forma conjunta la extensión de la inclusión con las desigualdades internas. Así, es preciso considerar en forma articulada los innegables problemas de calidad del sistema educativo con los niveles de mayor igualdad que implica la inclusión de sectores más desaventajados. Se trata de poder poner en relación la perdurable fragmentación del sistema de salud y la decreciente solidaridad interna debido al “descreme” de las obras sociales (esto es, que los asalariados mejor pagados migran con sus aportes a las empresas de salud privadas, constituyendo dos de cada tres afiliados a coberturas privadas) con el gran aumento de las coberturas de la última década.
¿Es posible un balance general?
Creemos que sí. Más allá de todos los contraluces señalados –y sin duda muchos otros–, vista en general y tomando en cuenta dimensiones que expresamente no tomamos en cuenta en nuestro recorrido por su claro signo igualador, dado que nos interesaba aquello sobre lo cual había controversias, podemos decir que la sociedad hoy es menos desigual. En forma evidente, respecto al comienzo de nuestro período de estudio y también respecto de los años noventa, puesto que el signo general de las tendencias ha sido en su mayoría contrapuesto al de dicha década. Además, en muchos temas el país es menos desigual en comparación con el pasado, aun respecto de aquellas décadas que en el imaginario social aparecen como los años dorados pero que, por ejemplo, a la hora de considerar la obtención de reivindicaciones puntuales de ciertos grupos –en cuanto a la extensión de derechos de ciertas minorías sexuales, de los migrantes internacionales o a una mayor igualdad de género–, hay un claro balance favorable para nuestro tiempo. También es preciso recordar que todo logro puede ser lábil, puede erosionarse en el presente y en el futuro. Para finalizar, y esto va más allá de la mirada sobre la acción del Estado o de un gobierno, a nuestro entender Argentina es hoy menos desigual porque la igualdad está instalada como una demanda creciente de gran parte de la sociedad, omnipresente en el lenguaje de las reivindicaciones y en la lente con la que se miran, evalúan y critican distintas situaciones y políticas. La igualdad como promesa es siempre frágil; es una noción exigente y rara vez –o sólo en forma temporaria– puede verse satisfecha. No es propiedad exclusiva de nadie, es terreno de disputas; pero en tanto motor de luchas y fuente de descontento, es un plafón para nuevas reivindicaciones y mayor igualdad futura. La sociedad argentina, o vastas capas de ellas, no ha naturalizado la desigualdad, ha recuperado lo que Juan Carlos Torre llamó una “pasión por la igualdad” y esto es, sin duda, un activo que, más allá de la coyuntura, permite ser optimista sobre el futuro.
1. Luis Beccaria y Roxana Maurizio (2012), “Reversión y continuidades bajo dos regímenes macroeconómicos diferentes. Mercado de trabajo e ingresos en Argentina, 1990-2010”, Desarrollo Económico, núm. 206, vol. 52, pp. 205-228.
2. Trabajo y empleo en el Bicentenario. Cambio en la dinámica del empleo y la protección social para la inclusión. Período 2003-2010, Buenos Aires, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2010.
3. Juan Sanguinetti (2011), Equidad, acceso y utilización de los servicios de salud en Argentina. Una aproximación a partir de los datos de encuestas (inédito).
4. Jorge Gaggero y Darío Rossignolo (2012), “Impacto del presupuesto sobre la equidad”, Buenos Aires, documento del CEFID, núm. 46.
5. Alejandro Ganimian (2013), “Diez mitos sobre el PISA”. Disponible en línea en: <http://www.bastiondigital.com/notas/10-mitos-sobre-pisa>.
6. Federico Tobar, Sofía Olaviaga y Romina Solano (2011), “Retos postergados y nuevos desafíos del sistema de salud en Argentina”, documentos de trabajo, núm. 99, Buenos Aires, CIPPEC.
7. Ver los trabajos de Agustín Salvia y su equipo, entre ellos: Agustín Salvia y Pablo Gutiérrez Ageitos (2013), “La estructura social del trabajo en Argentina en el cambio de siglo. Cuando lo nuevo no termina de nacer”, Papeles de Población, vol.19, n. 76, pp. 163-200. Disponible en línea en: <http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-74252013000200006&lng=es&nrm=iso>.
8. “Informe nacional sobre desarrollo humano 2013. Argentina en un mundo incierto: asegurar el desarrollo humano en el siglo XXI”, Buenos Aires, PNUD, 2013.
9. Andrés Niembro, “Las brechas territoriales del desarrollo argentino”, Desarrollo Económico (en prensa).
10. ODSA (2010b), “Déficit de acceso a servicios públicos domiciliarios y a infraestructura urbana. Situación habitacional en la Argentina urbana (2004-2009)”, Buenos Aires, UCA.
* Sociólogo. Autor de Controversias sobre la desigualdad. Argentina, 2003–2013, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2014.
© Le Monde diplomatique, edición Cono Sur