"Petrobras: ¿un modelo para YPF?" por L. Rabinovich

Una imagen que recorre el mundo y se eterniza. Símbolo de la creación de Petrobras, la fotografía que exhibe esas manos embadurnadas con un líquido oscuro y viscoso representa el nacimiento de un proyecto de soberanía nacional. La fotografía original data de junio de 1952, cuando el presidente brasileño Getúlio Vargas defendió la importancia del monopolio estatal del petróleo y anunció la futura creación de Petrobras. Luiz Inácio Lula da Silva comprendió la fuerza del símbolo y replicó el gesto ante cada gran avance de la empresa que se convertía, allá por 2006 –año en que alcanzó el autoabastecimiento–, en una de las principales productoras de petróleo del mundo. 

En el plano local, al anunciar el proyecto de renacionalización del 51% de las acciones de la empresa YPF, el pasado 16 de abril, la presidenta Cristina Fernández se retrotrajo a los orígenes de la historia del petróleo en el país. La mandataria exhibió con orgullo un tubo con petróleo extraído del primer pozo explotado en Argentina en 1907, símbolo, según sus palabras, de “lo que fuimos capaces de realizar hace tanto tiempo”. Y aclaró que no se trataba de un proyecto de estatización, sino de recuperación de la soberanía, consigna que recibió un fuerte apoyo por gran parte de la sociedad. Pero el desafío que acompaña a ese primer paso, esencial para alcanzar el objetivo, es mayúsculo, puesto que Argentina debe redefinir su estrategia energética tras décadas de desmantelamiento de un sector clave para la economía del país. 
En ese contexto, el modelo de gestión de Petrobras, una empresa de capitales mixtos con control estatal, comenzó a resonar entre los especialistas como un ejemplo a seguir. Si bien la realidad de ambos países es difícilmente comparable (Petrobras cuenta con una producción diaria de 2,6 millones de barriles, mientras la producción argentina es de 569.620 barriles), la experiencia brasileña puede resultar provechosa, no tanto por los resultados actuales de la compañía, sino fundamentalmente por la historia de su desarrollo y por las políticas de inversión en tecnología y capacitación implementadas desde sus orígenes. 
“La realidad de Petrobras fue construida de manera gradual a lo largo de décadas; su capacidad tecnológica la coloca entre los líderes del sector, en particular en explotación offshore, la frontera tecnológica de la industria petrolífera. Esto no se construye de la noche a la mañana”, explica Giorgio Romano, director de la carrera de Relaciones Internacionales de la Universidad Federal de ABC (San Pablo) (1), derribando la ilusión de encontrar un modelo que garantice un éxito automático para YPF.
Un poco de historia
La problematización de la cuestión del petróleo ingresó en la política brasileña en la década de 1930, cuando la opción por la industrialización comenzó a generar una fuerte demanda de fuentes energéticas. El debate sobre la forma de administrar estos recursos dividió al país: por un lado, los nacionalistas, que defendían el control estatal de los recursos energéticos; por el otro, quienes creían que, por su complejidad, la industria energética debía ser manejada por grupos extranjeros.
Una vez en el poder, Getúlio Vargas (1937-1945) profundizó el camino de industrialización del país a través de la implementación de una política de sustitución de importaciones y fuerte control estatal. En este marco se creó, en julio de 1938, el Consejo Nacional del Petróleo (CNP), encargado de regular el mercado hidrocarburífero, controlado hasta ese momento por capitales privados. El general Julio Caetano Horta Barbosa, admirador del general argentino Enrique Mosconi, entonces a la cabeza de YPF, fue designado su presidente. En consonancia con las convicciones de su par argentino, Barbosa creía que la dependencia del aprovisionamiento externo de combustibles tornaba débiles a la economía del país y en particular a las Fuerzas Armadas. Por eso, basado en la experiencia argentina, defendía una participación hegemónica del Estado, preferentemente bajo liderazgo militar. 
Conjuntamente con la creación del CNP, ese mismo año se declaró de utilidad pública el abastecimiento nacional de petróleo; se determinó el control del gobierno federal sobre la importación, exportación y transporte de petróleo y gas, la construcción de oleoductos y la distribución y comercio de derivados, y se nacionalizó la industria del refinamiento. 
Pero con la caída de Vargas el país comenzó a sufrir con más fuerza las presiones de la entonces Standard Oil (hoy ExxonMobil), quien ya había conseguido la dimisión del general Barbosa al frente del CNP, en 1943. Al llegar al gobierno, en 1946, Eurico Gaspar Dutra reformó la Constitución posibilitando la exploración del petróleo brasileño por parte de empresas extranjeras y anuló el carácter de utilidad pública del abastecimiento nacional de gas y petróleo.
Ante este giro en la política energética llevada a cabo por el CNP surgió la campaña “O Petróleo é Nosso!” (“¡El petróleo es nuestro!”), que involucró a amplios sectores de la población: militares, trabajadores, estudiantes, intelectuales y militantes de distintos partidos políticos. Basado en las ideas de Barbosa, este movimiento proponía la creación de un monopolio estatal para todas las fases de la industria petrolífera.
En plena campaña electoral, Getúlio Vargas hizo suyo este reclamo, prometiendo la creación de una empresa hidrocarburífera nacional que asegurara la independencia económica del país. Con Vargas nuevamente en el poder, finalmente se aprobó, el 3 de octubre de 1953, la ley que instituyó el monopolio estatal sobre las reservas de petróleo y gas natural y dio origen a Petrobras. Esta ley establecía la creación de una sociedad anónima de capitales mixtos bajo control del Estado, quien detentaría como mínimo el 51% de las acciones de la sociedad. La sociedad tendría el control absoluto sobre la exploración, extracción, refinamiento y transporte del petróleo y el gas. 
Crecimiento hacia el mar
Lo peculiar del caso es que en el momento de la creación de Petrobras, Brasil prácticamente no contaba con reservas probadas propias. Como explica Ildo Luis Sauer, profesor titular de Energía del Instituto de Electrotécnica y Energía de la Universidad de San Pablo (USP), “Petrobras fue creada con el objetivo de encontrar petróleo y abastecer al mercado interno, ya que en ese momento la producción nacional apenas alcanzaba a cubrir el 1,6% del consumo”. Así, entre los años 1950 y 1970, “la compañía intensificó la exploración y trabajó en la formación y especialización de su equipo técnico. Además, se tomó la decisión de ampliar el sector de refinamiento para reducir los costos de importación de los derivados del petróleo”, agrega Sauer. En consonancia con estas políticas, en 1968 se creó el Centro de Investigación y Desarrollo (CENPES) para atender las demandas tecnológicas y expandir a Petrobras en el escenario mundial de la energía. 
La crisis del petróleo de la década de 1970 marcó un punto de inflexión en la historia de Petrobras: “Con la crisis de 1973, y el aumento del precio del petróleo (que pasó de 3 a entre 12 y 15 dólares el barril), Brasil modificó radicalmente su estrategia de seguridad energética. Petrobras pasó a buscar petróleo en alta mar, especialmente en aguas profundas, al tiempo que formó un gran cuadro de funcionarios técnicos e ingenieros altamente calificados”, explica Lucas Kerr de Oliveira, director de investigaciones del Instituto Sudamericano de Política y Estrategia (ISAPE). 
En 1974, el presidente de facto Ernesto Geisel lanzó el II Plan Nacional de Desarrollo con el fin de profundizar el proceso de industrialización por sustitución de importaciones y transformar a Brasil en un país autosuficiente en insumos básicos y energía. En esa línea, para protegerse de los vaivenes de los precios del petróleo y diversificar la matriz energética, el gobierno lanzó, en 1975, el Programa Nacional de Alcohol (Pró-Álcool) que incorporaba el uso de agrocombustibles en los automóviles para reducir el uso de derivados del petróleo como la gasolina. En ese mismo año se autorizaron los primeros contratos de riesgo (2) con el fin de atraer inversiones externas para enfrentar el desafío de la exploración en alta mar. Los resultados fueron, sin embargo, poco significativos. 
Flexibilización del sector
Si hasta fines de la década de 1980 Petrobras había logrado transitar un camino de progresivo crecimiento e inversión, la década de 1990 funcionó como un parteaguas para el sector energético y para la economía brasileña en general. Los gobiernos de Fernando Collor de Mello y Fernando Henrique Cardoso acataron las directrices impuestas por el Consenso de Washington para toda América Latina y flexibilizaron el monopolio estatal del petróleo. 
La aprobación en 1995 de la Enmienda Nº 9, bajo el gobierno de Cardoso, permitió el ingreso de capitales privados al sector energético, con el objetivo de impulsar las inversiones necesarias para alcanzar el autoabastecimiento. Se permitieron así los contratos de servicios (3) al tiempo que se mantuvo formalmente el monopolio federal sobre las actividades hidrocarburíferas. Sin embargo, tan sólo dos años más tarde, en 1997, el gobierno logró sancionar la Ley de Petróleo, por la cual se abandonó definitivamente el monopolio estatal, al otorgar concesiones a empresas extranjeras para la explotación y libre exportación. En ese año se creó también la Agencia Nacional de Petróleo (ANP) en reemplazo del ya desaparecido CNP, que le quitó áreas no exploradas ni explotadas a Petrobras y comenzó a concesionarlas mediante rondas licitatorias anuales (4). 
Para Fernando Siqueira, vicepresidente de la Asociación de Ingenieros de Petrobras (AEPET), la privatización fue desastrosa: “La Ley daba el 100% del petróleo a quien lo produjese y la obligación de pagarle al país tan sólo un 10% en royalties, además de una participación especial de un máximo del 11% de la producción. La justificación, en esa época, fue que el riesgo de exploración en aguas profundas era alto y el retorno demasiado bajo”. 
En efecto, tal como sucedió con Repsol en Argentina, las empresas extranjeras prácticamente no descubrieron petróleo en Brasil; tampoco compraron plataformas, invirtieron en desarrollo tecnológico ni realizaron obras públicas. Incluso recibieron en concesión áreas que habían sido exploradas por la propia Petrobras, quien fue la única responsable del aumento de reservas. Lo peculiar del caso, sin embargo, es que a pesar de ello, las reservas brasileñas aumentaron un 58% entre 2001 y 2011 (pasando de 8,32 a 12,21 billones de barriles), mientras que las argentinas disminuyeron un 13% en esos años (pasando de 2,88 a 2,5 billones de barriles) (5).
En el año 2000, el gobierno de Henrique Cardoso redujo aun más el control del Estado sobre Petrobras, al abrir el capital accionario de la empresa a la Bolsa de Nueva York. De esta forma profundizaba el proceso de flexibilización del sector iniciado unos años antes. Según Paulo Metri, ingeniero de la ANP entre 1998 y 2001, el mayor perjuicio de esta política fue que “más allá de la pérdida de dividendos, el gobierno brasileño tuvo que aceptar cláusulas perjudiciales para la sociedad. Por ejemplo, la empresa ya no puede ser utilizada por el gobierno para alcanzar metas de políticas públicas (como sí lo hizo en otros momentos para contener la inflación, contribuir al cumplimiento de metas de desarrollo sectorial y regional, y llevar a cabo programas de distribución de renta), en caso de que esto implique pérdida de ganancias y disminución de dividendos y bonificaciones para los inversores extranjeros”. Es decir que se sometió al sector energético, hasta el momento considerado estratégico, a la lógica de maximización de ganancias propia del sector privado.
Sin embargo, si se compara el proceso de privatización de Petrobras con el de YPF resulta evidente que en el caso brasileño la privatización no fue total, lo que permitió en los últimos años la incorporación de algunas modificaciones a la ley de 1997. Como explica Lucas Kerr de Oliveira, el gobierno de Lula reestructuró Petrobras en el año 2003, incrementando el control del Estado sobre la compañía. Así, la empresa pasó a tener mayor capacidad de inversión y expandió la exploración en forma significativa, además de favorecer la producción nacional de equipamientos y plataformas petrolíferas. 
De este modo la fuerte inversión en proyectos de exploración en aguas ultra profundas condujo al descubrimiento del área del “pre-sal” (6), lo que permitió alcanzar el autoabastecimiento en 2006 (con una producción de 1,9 millones de barriles por día y un nivel de reservas de 11,59 billones de barriles). A fines de 2010, el gobierno adoptó un nuevo marco regulatorio para la explotación de petróleo en este área, estableciendo el mecanismo de reparto de la producción. La ley aprobada por el Congreso Nacional determina que Petrobras tiene la condición de única operadora de los bloques, con una participación mínima del 30% en los consorcios formados (7). 
La integración como camino
Según Ildo Sauer, la clave del éxito de Petrobras en las últimas décadas se debió a múltiples factores: el gran nivel tecnológico alcanzado por las inversiones en investigación y desarrollo tanto interno, a través del CENPES, como a través de alianzas con universidades, centros de investigación y empresas nacionales e internacionales; la inversión en formación de recursos humanos a través de la Universidad Petrobras; el planeamiento estratégico, con visión de mediano y largo plazo; el énfasis en proyectos de exploración y producción en el país y en el exterior, y una estructura y gestión descentralizadas, con límites de competencia definidos, autonomía y responsabilidad.
Brasil tiene un desafío por delante: afianzar su soberanía sobre los yacimientos de ultramar, regulando la injerencia de los capitales extranjeros. Pero Petrobras cuenta con una ventaja: actualmente es la empresa líder en explotación offshore y lleva más de cincuenta años de desarrollo con fuerte inversión en exploración, explotación y capacitación (en su plan de negocios 2010-2014 se prevén inversiones por 224.000 millones de dólares, el 95% de ellas en Brasil, y la duplicación de sus reservas de aquí a 2020) (8). Lo que no se crea de la noche a la mañana tampoco puede derrumbarse tan fácilmente.
¿Podrá YPF recuperar el tiempo perdido? Esta empresa fue en sus inicios un modelo de empresa energética estatal para América Latina y terminó envuelta en la mayor operación de reforma neoliberal de la década de 1990. La historia es conocida: la gestión privada de la empresa dilapidó recursos, explotó al máximo los yacimientos abandonando toda inversión en exploración, capacitación y desarrollo. La matriz energética es hoy dependiente en un 90% de los hidrocarburos, en un contexto donde el precio del petróleo no deja de aumentar. La recuperación de la soberanía de los recursos energéticos exigirá sin dudas políticas a largo plazo y fuerte inversión. 
A la pregunta ¿podría Petrobras funcionar como un modelo para YPF?, Fernando Siqueira responde tajantemente que no. Actualmente, “Petrobras no es ni siquiera el mejor modelo para Brasil. El modelo que funcionó fue el del monopolio estatal, que durante 44 años fue el responsable del éxito de Petrobras y que llevó al descubrimiento del 95% de las reservas del país, incluso las del ‘pre-sal’”. 
Puede intentar buscarse la respuesta a esta pregunta desde una perspectiva regional, donde más que como un modelo Brasil funcione como un aliado. En este sentido, Lucas Kerr de Oliveira hace énfasis en la necesidad de un nuevo modelo de integración energética en América Latina: “Petrobras puede ser un modelo interesante para Argentina, pero la idea de un modelo acabado, cerrado, puede ser problemática. Teniendo en cuenta el actual patrón de competencia internacional, tanto Brasil como Argentina precisan repensar seriamente sus respectivas políticas energéticas para alcanzar un nuevo patrón de desarrollo e integración energética en América del Sur. Lo más importante es que los Estados sudamericanos puedan garantizar hoy el fortalecimiento de su soberanía colectiva sobre sus recursos naturales, fortaleciendo la integración.” 
1. Todas las citas, salvo indicación en contrario, corresponden a entrevistas realizadas a los especialistas por Le Monde diplomatique, edición Cono Sur (traducción propia).
2. En los contratos de riesgo, la empresa contratada para brindar un servicio corre con los riesgos de la operación: si descubre petróleo, le pertenece enteramente; en caso contrario, asume el perjuicio. En el primer caso el Estado cobra regalías por el petróleo descubierto, quedando éste en manos de la empresa que lo descubrió. 
3. En los contratos de prestación de servicios la empresa contratada brinda un servicio determinado y es remunerada por ello, según porcentajes previamente acordados. El petróleo en este caso queda en manos del Estado. 
4. Véase Diego Mansilla, “Petrobras en Argentina: ¿integración energética o una nueva transnacional?”, http://xxijhe.fahce.unlp.edu.ar/programa/descargables/mansilla
5. Se trata de yacimientos de petróleo y gas en aguas profundas, ubicados debajo de una capa de sal de 2.000 metros de espesor, a 7.000 metros bajo el nivel del mar. En Brasil, los mayores yacimientos están ubicados en el litoral, entre los estados de Santa Catarina y Espíritu Santo. De ser comprobadas sus reservas, Brasil podría erigirse como el cuarto reservorio mundial de petróleo, con existencias de 90 billones de barriles, lo que representa un crecimiento del 7,2% de las reservas a nivel mundial.
6. Datos extraídos de informes de reservas de Petrobras (www.petrobras.com.br) y la Secretaría de Energía de la Nación (Argentina). 
7. http://www.petrobras.com/es/magazine/post/profundo-futuro.htm 
8. http://www.petrobras.com.br/pt/quem-somos/estrategia-corporativa/downloads/pdf/plano-negocios.pdf